什么是集中居住区？

孙得亚

推进农村集中居住区建设工作是统筹城乡发展,改变城乡二元结构,加快城乡一体化进程的需要，是农村,农民共享改革发展成果的需要，也是践行社会主义新农村建设"生产发展,生活富裕,乡风文明,村容整洁,管理民主"二十字方针的一个重要载体.
国内多数地区的农村集中居住区建设相对起步较晚，存在以下状况：在建设的*上，有的地方是将现有的农民住宅全部拆除后重新建设;有的是将新批准的住宅集中建设;有的是确定新的集中居住点，引导,鼓励村民到规划点集中建设居住.在建设的手续上，有的集中居住区经政府规划部门审批，有的没有经过审批，而是由镇村自行规划，自行建设.经过规划审批的，有的办理了用地手续和建设许可手续;有的先建设后办理;有的没有办理.建设的主体上，有的是将宅基分给村民自行建设;有的是以村委会,村民组为单位集体建设，由村民再向建设者出资购买;有的是交由开发商建设，由村民向开发商购买.在使用的主体上，有的是本集体经济组织的成员;有的是外来人员以本地村民名义购买使用;有的干脆由外来人员直接购买使用.
由于在建设的*,手续,主体和使用主体方面"百花齐放，各取所需"，导致了许多问题的产生.
一是审批手续不规范.我国对土地采取严格的审批制度，尤其是对耕地的使用，其审批更为严格.但目前不少地区农村集中居住区建设，没有合法的审批手续，有的甚至未取得规划审批.尤其是新建的居住区，大多是占用现有耕地，未按规定办理用地审批手续，只由当地村镇与承包户签订一份征用或调整土地协议，给予一定的经济补偿后，即开始建设.由于当地政府对这一行为的认可与支持，使得这一行为虽然不符合法律的规定但能够顺利实施.
二是公共设施不配套.许多集中居住区没有文化,体育,医疗,购物,休闲等基本的配套设施.此外，对照环境优美村的要求，这些集中居住区，大多没有完整的雨污分流设施和相配套的生活污水处理设施.
三是使用主体不确定.按照我国土地管理法的规定，取得宅基地的主体只能是本集体经济组织内的成员，符合取得宅基地的条件，并通过合法的审批手续.但现在集中居住区建设中，有一部分使用主体超出了这一范围，出现了部分城镇居民到农民集中居住区购房的现象，而建设者受经济利益的驱动，有时并不认真审查购买者的主体资格，使得购买,使用的主体超出了法律规定的范围.
四是矛盾纠纷常发生.由于上述手续和主体的违法，导致建设行为违法，购买合同无效.同时，由于房屋价格,质量问题，承包户对耕地的占用,补偿问题，建设者对建设手续的办理和费用问题，以及购买者对房屋产权的拥有等问题，导致农民集中居住点的纠纷大量产生.
五是法律支撑较薄弱.在土地使用,建设许可等方面，国家都有强制性的规定.而许多农民集中居住区由于征地,建设,买卖等行为不符合相关规定，属于违法行为，致使无法办理相关的产权证明，给权属确认及处理纠纷带来很大的难度.一则难以对征地,建设,买卖等行为作出有效的保护;二则一些行为虽属无效，但由于建设行为的不可逆转性，无法适用无效行为的处理规定，不能进行返还等处理，导致处理难度增大;三则与国家相关法律相悖，不利于政府威信的维护与农村政策的落实，不利于社会和谐稳定.
要加强统筹管理.按照精心规划,精品建设,精细管理的要求，将农村集中居住区的管理纳入各镇党委,政府工作的一项重要内容，作为强化社会管理的一项创新举措，建立社区组织，制定管理办法，健全规章制度，引导群众自治，避免重建设,轻管理，重硬件,轻软件的不良倾向，努力让群众住得舒服,住得安全,住得满意.

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